食品產(chǎn)業(yè)涉及畜牧業(yè)、種植業(yè)、化學(xué)工業(yè)、機(jī)械裝備制造業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、產(chǎn)品批發(fā)零售業(yè)等許多行業(yè)，是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，對(duì)GDP的貢獻(xiàn)率已超過(guò)10%。食品安全和人民生命健康息息相關(guān)，是基本的民生問(wèn)題和重大的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。安全的食品環(huán)境是社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的必備條件之一。食品產(chǎn)業(yè)面大量廣，風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)性強(qiáng)，監(jiān)管難度大。食品供應(yīng)鏈條長(zhǎng)，從田間到餐桌涵蓋種植、養(yǎng)殖、加工、保存、運(yùn)輸、銷售、消費(fèi)等數(shù)十個(gè)環(huán)節(jié)，任何環(huán)節(jié)產(chǎn)生的食品安全風(fēng)險(xiǎn)都會(huì)沿產(chǎn)業(yè)鏈傳導(dǎo)，最終對(duì)消費(fèi)者利益造成損害。食品產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體眾多，據(jù)統(tǒng)計(jì)，小微企業(yè)大約占我國(guó)食品生產(chǎn)企業(yè)的80%，不少生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者達(dá)不到生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可條件。一些小作坊、食品攤販長(zhǎng)期游離在監(jiān)管體制之外，是食品安全事故的多發(fā)地帶和監(jiān)管難點(diǎn)。近年來(lái)，我國(guó)食品安全監(jiān)管的難度越來(lái)越大，食品安全形勢(shì)十分嚴(yán)峻。

        一

         新《食品安全法》（簡(jiǎn)稱“新法”）于2015年10月1日起施行。新法是規(guī)范食品產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)境，保障公民生命健康安全的重要保障和有力舉措。新法在2009年實(shí)施的《食品安全法》基礎(chǔ)上增加了50條，分為十章154條，有如下的亮點(diǎn)和看點(diǎn)。

         一是提出食品安全“社會(huì)共治”原則，激發(fā)社會(huì)力量共同治理食品安全問(wèn)題。新法在總則中明確提出“食品安全工作實(shí)行預(yù)防為主、風(fēng)險(xiǎn)管理、全程控制、社會(huì)共治，建立科學(xué)、嚴(yán)格的監(jiān)督管理制度”，并在后續(xù)多項(xiàng)條款中予以體現(xiàn)，比如，新法規(guī)定“食品行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行業(yè)自律，按照章程建立健全行業(yè)規(guī)范和獎(jiǎng)懲機(jī)制”，將行業(yè)協(xié)會(huì)這一主體納入了監(jiān)管體系；新法鼓勵(lì)“新聞媒體應(yīng)當(dāng)開(kāi)展食品安全法律、法規(guī)以及食品安全標(biāo)準(zhǔn)和知識(shí)的公益宣傳，并對(duì)食品安全違法行為進(jìn)行輿論監(jiān)督”，強(qiáng)調(diào)“任何組織或者個(gè)人有權(quán)舉報(bào)食品安全違法行為”，有利于鼓勵(lì)消費(fèi)者積極參與監(jiān)管。

        二是全面加強(qiáng)了對(duì)食品違法違規(guī)行為的處罰力度，大大提高了違法成本。在行政處罰方面，新法要求，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在一年內(nèi)累計(jì)三次因違反本法規(guī)定受到責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證以外處罰的，由食品藥品監(jiān)督管理部門責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，直至吊銷許可證。在刑事處罰方面，新法拓展了對(duì)食品安全違法行為追究刑事責(zé)任的條款，規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理、質(zhì)量監(jiān)督等部門發(fā)現(xiàn)涉嫌食品安全犯罪的，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定及時(shí)將案件移送公安機(jī)關(guān)。

         三是明確了食品安全監(jiān)管責(zé)任機(jī)構(gòu)，建立了嚴(yán)格的全過(guò)程監(jiān)管制度，強(qiáng)化源頭治理。新法提出，國(guó)務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門依照本法和國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理。這將有效協(xié)調(diào)各部門工作，發(fā)揮監(jiān)管合力。

        四是注重食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理，新法建立了完整的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)交流三方面風(fēng)險(xiǎn)管理體系。新法提出“國(guó)家建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度”，將使食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析制度化、科學(xué)化。強(qiáng)調(diào)，縣級(jí)以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門和其他有關(guān)部門、食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)及其技術(shù)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)按照科學(xué)、客觀、及時(shí)、公開(kāi)的原則，組織食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、認(rèn)證機(jī)構(gòu)、食品行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及新聞媒體等，就食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息和食品安全監(jiān)督管理信息進(jìn)行交流溝通。這有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)食品安全問(wèn)題，防患于未然。

        五是強(qiáng)調(diào)監(jiān)管方式創(chuàng)新，增設(shè)了分級(jí)管理制度、責(zé)任約談制度，鼓勵(lì)企業(yè)參加食品安全責(zé)任保險(xiǎn)。新法規(guī)定監(jiān)管部門根據(jù)“安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果和食品安全狀況等，確定監(jiān)督管理的重點(diǎn)、方式和頻次，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管理”，這將有助于監(jiān)管部門把握監(jiān)管重點(diǎn)，集中力量解決突出問(wèn)題。提出建立“責(zé)任約談”制度，此外，新法提出“國(guó)家鼓勵(lì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)參加食品安全責(zé)任保險(xiǎn)”，是政府利用市場(chǎng)化的手段防治食品安全風(fēng)險(xiǎn)的積極嘗試。

        六是突出對(duì)特殊食品的嚴(yán)格監(jiān)管，對(duì)網(wǎng)絡(luò)食品、保健品、嬰兒食品、農(nóng)藥使用管理等問(wèn)題予以明確，加強(qiáng)了對(duì)小作坊、食品攤販等的監(jiān)管。新法明確將“網(wǎng)絡(luò)食品交易”納入監(jiān)管，并將網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)作為監(jiān)管重點(diǎn)。新法增設(shè)“特殊食品”，強(qiáng)調(diào)“國(guó)家對(duì)保健食品、特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品和嬰幼兒配方食品等特殊食品實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)督管理”。新法加強(qiáng)了對(duì)劇毒農(nóng)藥的管理，“禁止將劇毒、高毒農(nóng)藥用于蔬菜、瓜果、茶葉和中草藥材等國(guó)家規(guī)定的農(nóng)作物”。新法規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)食品生產(chǎn)加工小作坊、食品攤販等進(jìn)行綜合治理”。

         二

        食品安全多元共治是多元社會(huì)力量共同參與食品安全治理，通過(guò)各種機(jī)制共同保障食品安全,是我國(guó)食品安全監(jiān)管模式改革的一個(gè)必然選擇。食品安全涉及全體公民的共同利益，迫切需要食品安全監(jiān)管模式創(chuàng)新。食品安全社會(huì)共治是一項(xiàng)系統(tǒng)復(fù)雜的工程，是參與食品安全治理的主體、行為、責(zé)任、能力以及制度等要素的有機(jī)結(jié)合。食品安全多元共治主體間的關(guān)系是什么？各共治主體的治理能力如何體現(xiàn)？通過(guò)何種制度安排才能實(shí)現(xiàn)多元共治？構(gòu)建食品安全多元共治模式，可以從以下3方面著手。

        第一，食品安全多元共治需要構(gòu)建一個(gè)相互協(xié)調(diào)的治理體系。保障食品安全應(yīng)構(gòu)建一個(gè)各主體互相配合、互相補(bǔ)充的治理結(jié)構(gòu)，變“監(jiān)管”為“治理”，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)食品安全問(wèn)題的標(biāo)本兼治。一個(gè)有序、穩(wěn)定的多元治理結(jié)構(gòu)主要由共治主體結(jié)構(gòu)、責(zé)任結(jié)構(gòu)組成。共治主體結(jié)構(gòu)主要涉及兩方面問(wèn)題：一是食品安全多元共治應(yīng)包括哪些主體，二是要明確各主體在共治實(shí)踐中的地位和作用。食品安全多元共治主體應(yīng)包括政府、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)組織、媒體、公民等重要的社會(huì)力量。除政府外，企業(yè)應(yīng)主動(dòng)增強(qiáng)食品安全意識(shí)，承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任；行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)發(fā)揮行業(yè)自律作用；社會(huì)組織應(yīng)發(fā)揮好對(duì)民意和政策的緩沖作用；社會(huì)媒體要在法律的框架下積極發(fā)揮輿論監(jiān)督作用；公民要積極參與行使自己的權(quán)利。主體責(zé)任結(jié)構(gòu)主要涉及兩個(gè)方面：一方面要明確各主體的權(quán)責(zé)，另一方面要處理好與其他主體的邊界?！妒称钒踩ā穼?duì)各主體的權(quán)責(zé)做出了總體要求。未來(lái)要進(jìn)一步細(xì)化社會(huì)共治主體各自的權(quán)責(zé)，明晰各主體的權(quán)力邊界，實(shí)現(xiàn)權(quán)力、責(zé)任、利益的統(tǒng)一。

        第二，食品安全多元共治需要加強(qiáng)食品安全治理能力建設(shè)，提高食品安全治理的執(zhí)行力。近年來(lái)，我國(guó)食品安全法律體系、監(jiān)管制度不斷健全，食品安全監(jiān)管有法可依的問(wèn)題解決了，但相關(guān)執(zhí)法實(shí)效欠佳，食品安全形勢(shì)依然嚴(yán)峻，嚴(yán)格執(zhí)法越來(lái)越成為整個(gè)食品安全治理中一個(gè)關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，法律只有被嚴(yán)格執(zhí)行才能發(fā)揮效用。政府提高治理能力要從提高執(zhí)行法律的能力入手，切實(shí)做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)。要強(qiáng)化政府監(jiān)管隊(duì)伍的法治意識(shí)，讓法治意識(shí)引導(dǎo)實(shí)際行動(dòng)；要加大對(duì)執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，提高其妥善處置食品安全事故的能力和執(zhí)法辦案能力；要提高責(zé)任追究機(jī)制的執(zhí)行力，整治失職瀆職行為，敦促執(zhí)法人員更加積極主動(dòng)地預(yù)防食品安全事故。在執(zhí)法過(guò)程中，政府要提高協(xié)調(diào)溝通、高效行政的能力。一方面，政府要提高各部門相互協(xié)作的能力。要明確各部門的監(jiān)管職責(zé)、監(jiān)管內(nèi)容和監(jiān)管權(quán)限，避免“重復(fù)監(jiān)管”和“監(jiān)管真空”；要提高部門間信息分享的能力，打破部門間信息壁壘，整合各環(huán)節(jié)的監(jiān)管信息，提高促進(jìn)各部門相互協(xié)作的能力。另一方面，政府要提高與其他共治主體溝通協(xié)商的能力，激發(fā)其他共治主體的力量共同治理。消費(fèi)者協(xié)會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等中間組織要積極發(fā)揮作用，注重治理能力提升。消費(fèi)者協(xié)會(huì)要提高幫助消費(fèi)者維權(quán)的執(zhí)行力，要優(yōu)化維權(quán)程序，幫助普通消費(fèi)者降低維權(quán)成本。行業(yè)協(xié)會(huì)要提高行業(yè)協(xié)會(huì)內(nèi)部監(jiān)督自律的能力，規(guī)范會(huì)員企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為。公民應(yīng)提升獲取信息、聽(tīng)取意見(jiàn)并通過(guò)反饋互動(dòng)來(lái)影響決策的能力。

        第三，食品安全多元共治需要加強(qiáng)治理制度建設(shè)，確保多元社會(huì)共治治理體系有序運(yùn)行。各共治主體的職能分工不同，利益訴求不同，為保障共治主體共同發(fā)揮治理效能，需要建立相應(yīng)的制度作為保障。為敦促地方政府加強(qiáng)食品安全監(jiān)管，及時(shí)處置風(fēng)險(xiǎn)隱患,新法提出建立“責(zé)任約談”制度。細(xì)化了各級(jí)政府逐級(jí)約談程序，增加了地方政府主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職的規(guī)定。建議繼續(xù)完善責(zé)任約談制度；建立覆蓋食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)全產(chǎn)業(yè)鏈的“立體化”問(wèn)責(zé)體系，強(qiáng)化主要責(zé)任人責(zé)任。食品產(chǎn)業(yè)鏈條長(zhǎng)且追溯困難，企業(yè)容易產(chǎn)生逃避監(jiān)管的僥幸心理，為約束企業(yè)行為，新法明確了“食品安全全程追溯制度”，有助于鎖定食品安全責(zé)任，為追查相關(guān)事故責(zé)任人提供線索，有助于從源頭打擊食品違法行為。要繼續(xù)完善食品安全全程追溯制度，加快推進(jìn)食品安全監(jiān)管信息化建設(shè)，要求地方政府對(duì)食品生產(chǎn)、流通、銷售等全過(guò)程建立信息數(shù)據(jù)庫(kù)，要求食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者采用信息化手段采集、留存生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)信息，并傳送到監(jiān)管數(shù)據(jù)庫(kù)中備案登記，保證食品可追溯。為激發(fā)消費(fèi)者維權(quán)積極性，要完善食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，建立懲罰性賠償制度，使消費(fèi)者的維權(quán)收益大幅高于維權(quán)成本，調(diào)動(dòng)消費(fèi)者參與食品安全多元治理的積極性。（作者辜勝阻系全國(guó)人大常委會(huì)委員、財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任委員）