2015年4月24日通過的新《食品安全法》（以下簡(jiǎn)稱“新法”）無論在規(guī)范數(shù)量還是規(guī)范內(nèi)容方面均進(jìn)行了大幅度修改，在立法理念、總體思路、整體框架、監(jiān)管制度、法律責(zé)任等方面發(fā)生了較大變化。

　　徒法不足以自行，法律規(guī)范不會(huì)自動(dòng)轉(zhuǎn)化為生活事實(shí)。為推動(dòng)新法順利貫徹落實(shí)，實(shí)現(xiàn)食品安全治理的預(yù)期效果，應(yīng)當(dāng)抓緊開展相關(guān)法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的清理、整合、修訂工作，完善配套機(jī)制制度，在食品安全治理中實(shí)現(xiàn)良法善治。

　　從確保全面正確履行職能角度建立食品安全監(jiān)管能力建設(shè)保障制度。黨的十八屆三中全會(huì)首次將食品安全納入公共安全體系，要求建立最嚴(yán)格的覆蓋全過程的監(jiān)管制度。新法也明確要求食品安全工作實(shí)行預(yù)防為主、風(fēng)險(xiǎn)管理、全程控制的監(jiān)督管理制度。須要意識(shí)到，這種“風(fēng)險(xiǎn)管理”給監(jiān)管部門施加了更高的法律義務(wù)，它不能僅僅針對(duì)一個(gè)個(gè)具體的、正在面臨的違法現(xiàn)象進(jìn)行干預(yù)，而要預(yù)見可能造成破壞的根源。由于潛在的風(fēng)險(xiǎn)總是比已經(jīng)現(xiàn)實(shí)化的威脅大得多，監(jiān)管能力的建設(shè)成為異常緊迫的事情。從過去十余年食品監(jiān)管的歷史來看，投入不足導(dǎo)致監(jiān)管能力建設(shè)長(zhǎng)期滯后是制約食品安全監(jiān)管績(jī)效的核心因素。1997年、2002年、2010年、2012年全國(guó)人大常委會(huì)四次對(duì)《食品安全法》（含原《食品衛(wèi)生法》）的執(zhí)法檢查均發(fā)現(xiàn)：食品監(jiān)管經(jīng)費(fèi)短缺，執(zhí)法所需的交通、通訊、取證和監(jiān)測(cè)設(shè)備缺乏，一些必需的高端設(shè)備投入嚴(yán)重不足，現(xiàn)場(chǎng)快速檢驗(yàn)?zāi)芰Σ贿m應(yīng)實(shí)際需要等情況在各地均不同程度存在。這直接導(dǎo)致監(jiān)督抽檢范圍縮小、頻率下降、批次減少，極大地影響了執(zhí)法的效果。

　　新法要求地方政府將食品安全工作納入本級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中，為食品安全工作提供保障。應(yīng)建立明晰的食品安全監(jiān)管能力建設(shè)保障制度，通過加大投入，整合資源，在執(zhí)法人員配備、工作經(jīng)費(fèi)保證、技術(shù)設(shè)備保障、執(zhí)法專業(yè)技能培訓(xùn)等能力建設(shè)方面提供穩(wěn)固、必要的資源投入，以確保監(jiān)管職責(zé)的切實(shí)履行。

　　從簡(jiǎn)政放權(quán)的高度統(tǒng)籌設(shè)計(jì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可管理制度。食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)是直接關(guān)系人民群眾身體健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的特殊活動(dòng)，在這一領(lǐng)域設(shè)定必要的行政許可，符合《行政許可法》的精神。新法延續(xù)了對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)行許可的制度，凸顯國(guó)家對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的一貫高度重視。但是，新法從簡(jiǎn)政放權(quán)、整合職能的角度出發(fā)，刪除了對(duì)從事食品生產(chǎn)、銷售和餐飲服務(wù)須要分別取得許可的要求，僅規(guī)定從事以上生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)依法取得許可。

　　在此背景下，須要統(tǒng)籌設(shè)計(jì)統(tǒng)一的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可管理制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)食品生產(chǎn)、銷售和餐飲服務(wù)許可的統(tǒng)一受理、統(tǒng)一許可、統(tǒng)一管理；同時(shí)在許可審查的制度設(shè)計(jì)中，應(yīng)針對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)不同環(huán)節(jié)的特點(diǎn)細(xì)化相應(yīng)的許可審查規(guī)則，明確行政許可程序、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任、權(quán)利救濟(jì)等相關(guān)內(nèi)容，確保食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可管理制度合法、合理、有效實(shí)施。

　　根據(jù)地方特點(diǎn)創(chuàng)新對(duì)小作坊、小攤販的監(jiān)管制度。食品生產(chǎn)加工小作坊、食品攤販、食雜店、小餐飲等食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，是我國(guó)長(zhǎng)期存在的食品經(jīng)營(yíng)形式，消費(fèi)群體大、影響范圍廣，既是食品安全監(jiān)管的重點(diǎn)也是監(jiān)管難點(diǎn)。新法不僅明確了各地食藥監(jiān)管部門作為監(jiān)管主體，同時(shí)要求地方政府加強(qiáng)對(duì)這類食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的綜合治理和規(guī)劃服務(wù)，鼓勵(lì)創(chuàng)新監(jiān)管方式，并授權(quán)省級(jí)人大及其常委會(huì)或者省級(jí)人民政府制定具體管理辦法。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，各省應(yīng)當(dāng)在新法實(shí)施之日起1年內(nèi)制定相應(yīng)的地方性法規(guī)或者政府規(guī)章。為落實(shí)監(jiān)管責(zé)任、實(shí)現(xiàn)科學(xué)監(jiān)管，國(guó)家食藥監(jiān)管部門應(yīng)積極加強(qiáng)對(duì)地方監(jiān)管的指導(dǎo)，通過對(duì)各地監(jiān)管情況進(jìn)行摸底排查、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提出有針對(duì)性的、切實(shí)可行的監(jiān)管指導(dǎo)意見。各地政府也應(yīng)當(dāng)盡快轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，創(chuàng)新監(jiān)管方式，根據(jù)地方特點(diǎn)盡快制定完善對(duì)食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的監(jiān)管制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)這類生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為的有效、有序管理。

　　從推動(dòng)社會(huì)共治的角度建立國(guó)家引導(dǎo)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)參加食品安全責(zé)任保險(xiǎn)的制度安排。食品安全責(zé)任保險(xiǎn)具有經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、社會(huì)管理和社會(huì)保障等功能，這一制度有助于分散食品安全風(fēng)險(xiǎn)、保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益、提升食品安全社會(huì)共治合力。近年來，我國(guó)食品安全問題頻現(xiàn)，波及食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的多個(gè)領(lǐng)域，健全食品安全責(zé)任保險(xiǎn)制度的呼聲越來越高。

　　本次修法，在是否須要引入食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)制度方面爭(zhēng)議很大。立法者最終放棄了強(qiáng)制保險(xiǎn)的方案，轉(zhuǎn)而規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)參加食品安全責(zé)任保險(xiǎn)”。這一轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了立法者希望平衡安全保障需求和經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)自由的審慎態(tài)度。然而，為了防止“鼓勵(lì)”成為空文，有必要就國(guó)家如何引導(dǎo)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)參加食品安全責(zé)任保險(xiǎn)建立可操作的制度安排，從國(guó)家引導(dǎo)形式、政府補(bǔ)貼方式、引導(dǎo)資金保障等方面做出具體規(guī)定，逐步建立適合我國(guó)國(guó)情、又與世界接軌的食品安全責(zé)任保險(xiǎn)制度，推動(dòng)食品安全社會(huì)共治。

　　根據(jù)加強(qiáng)全程監(jiān)管的要求進(jìn)一步完善食品召回制度。在發(fā)達(dá)國(guó)家，食品召回是對(duì)缺陷食品廣泛使用的監(jiān)管手段，其目的在于及時(shí)地預(yù)防食品安全風(fēng)險(xiǎn)、最大限度地降低危害，同時(shí)也體現(xiàn)了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者作為“食品安全第一責(zé)任人”的基本義務(wù)。新法進(jìn)一步完善了食品召回制度，明確了召回的監(jiān)管部門、擴(kuò)大了召回的適用范圍、增加了經(jīng)營(yíng)者的召回義務(wù)。為避免食品召回制度立法目的落空，使食品召回具有可操作性和執(zhí)行力，須要結(jié)合當(dāng)前我國(guó)食品召回制度運(yùn)行中出現(xiàn)的問題，完善食品召回監(jiān)管體制，明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)，建立統(tǒng)一權(quán)威的信息公布平臺(tái)，具體規(guī)定食品召回的類型、范圍、條件與程序以及相應(yīng)的處理程序、企業(yè)責(zé)任、監(jiān)管職責(zé)，以充分發(fā)揮食品召回制度的重要作用，實(shí)現(xiàn)食品安全全程治理。

　　以促進(jìn)食品交易新業(yè)態(tài)發(fā)展的思路建構(gòu)互聯(lián)網(wǎng)食品交易活動(dòng)的監(jiān)管制度。隨著互聯(lián)網(wǎng)的高速發(fā)展和電子商務(wù)的廣泛應(yīng)用，網(wǎng)絡(luò)購(gòu)物已成為一種消費(fèi)趨勢(shì)和重要經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)。作為食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的新業(yè)態(tài)，互聯(lián)網(wǎng)食品經(jīng)營(yíng)活動(dòng)雖然具有與普通食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)不同的特性，但其仍然屬于食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，毫無疑問應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)管。本次修法對(duì)此進(jìn)行了回應(yīng)，將網(wǎng)絡(luò)食品交易納入法律規(guī)制的范疇。新法要求網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)提供者對(duì)入網(wǎng)食品經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行實(shí)名登記，并審查其許可證；同時(shí)也規(guī)定網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)對(duì)違法食品經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的制止、報(bào)告和停止服務(wù)義務(wù)。

　　合理設(shè)計(jì)的平臺(tái)責(zé)任，可以推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)建立自我規(guī)制體系，淡化行政監(jiān)管色彩，借助平臺(tái)企業(yè)的專業(yè)技術(shù)、成本優(yōu)勢(shì)，提升監(jiān)管績(jī)效。然而，在規(guī)定互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)責(zé)任時(shí)也須要認(rèn)識(shí)到：首先，一些行為是否構(gòu)成違法，需要非常專業(yè)的知識(shí)，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)不可能具備。其次，平臺(tái)作為民事主體，沒有法定監(jiān)管職能，不合理的責(zé)任設(shè)定將引發(fā)大量糾紛。再次，一些審查活動(dòng)，需要行政機(jī)關(guān)的配合。例如，網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)提供者審查經(jīng)營(yíng)者的相關(guān)許可證，需要監(jiān)管部門建立并向互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)開放有關(guān)行政許可的數(shù)據(jù)庫(kù)，而這一數(shù)據(jù)開放工作在食品監(jiān)管領(lǐng)域還比較落后。最后，一味加重第三方平臺(tái)責(zé)任，將加大企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本，不利于互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新和發(fā)展，影響“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。

　　新法對(duì)網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)責(zé)任的規(guī)定還是過于寬泛和模糊，須要通過更加細(xì)化的制度安排予以明確化和合理化。值得注意的是，通過互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)進(jìn)行食品交易的模式改變了傳統(tǒng)的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式，極大促進(jìn)了食品行業(yè)的發(fā)展、升級(jí)。因此，在建構(gòu)網(wǎng)絡(luò)食品交易活動(dòng)監(jiān)管制度時(shí)，應(yīng)充分考慮互聯(lián)網(wǎng)交易的特殊情況，在尊重互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律前提下，科學(xué)認(rèn)識(shí)網(wǎng)絡(luò)食品交易行為的法律屬性，合理規(guī)定網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)的監(jiān)管義務(wù)。同時(shí)，建立政府與互聯(lián)網(wǎng)合作治理的機(jī)制，通過數(shù)據(jù)共享、監(jiān)管合作提升對(duì)互聯(lián)網(wǎng)食品經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的治理績(jī)效。

　　從嚴(yán)格法律責(zé)任的高度完善食品安全行刑銜接制度。食品安全行政執(zhí)法與刑事司法是食品安全法律責(zé)任的重要部分，兩者的銜接工作事關(guān)依法行政和公正司法，也關(guān)系人民群眾切身利益保障。新法秉承嚴(yán)格法律責(zé)任的理念對(duì)食品安全行刑銜接制度進(jìn)行了重大修改，明確強(qiáng)化刑事責(zé)任追究、突出刑事責(zé)任優(yōu)先的原則。在具體制度設(shè)計(jì)上，新法規(guī)定對(duì)于食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為涉嫌構(gòu)成犯罪的，先由公安機(jī)關(guān)介入、依法追究刑事責(zé)任；公安機(jī)關(guān)在食品安全犯罪案件偵查過程中認(rèn)為沒有犯罪事實(shí)，或者犯罪事實(shí)顯著輕微、不需要追究刑事責(zé)任的，再及時(shí)將案件移送有關(guān)監(jiān)管部門依法處理。為解決行刑銜接制度的實(shí)際操作問題，需要建立健全行刑銜接工作的配套機(jī)制制度，包括行政執(zhí)法案件的移送標(biāo)準(zhǔn)、移送程序、線索通報(bào)、證據(jù)認(rèn)定，刑事司法的處理程序、處理時(shí)限，公安機(jī)關(guān)認(rèn)定不構(gòu)成犯罪后對(duì)案件的移交程序、信息反饋機(jī)制、監(jiān)管責(zé)任等，以切實(shí)解決當(dāng)前行刑銜接中有案不移、有案難移、以罰代刑等突出問題，實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管與打擊食品安全犯罪的無縫對(duì)接，發(fā)揮食品安全治理的合力。

　　根據(jù)嚴(yán)格、規(guī)范執(zhí)法的要求完善行政處罰裁量基準(zhǔn)制度。新法加大了對(duì)食品安全生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為違法犯罪的懲罰力度，而強(qiáng)化違法責(zé)任也給了執(zhí)法機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員較大的裁量權(quán)。一旦缺乏制度約束，可能出現(xiàn)違背法律授權(quán)目的的處罰，干擾和破壞法律秩序。因此，需要從規(guī)范行政處罰行為和保障相對(duì)人合法權(quán)益的角度出發(fā)，完善食品安全違法行為行政處罰裁量基準(zhǔn)制度，明確處罰依據(jù)、處罰機(jī)關(guān)、裁量基準(zhǔn)、處罰程序、法律責(zé)任，科學(xué)合理細(xì)化處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)，確保執(zhí)法者依法行政、嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法。

　　針對(duì)違法行為，與制裁的嚴(yán)厲性同樣重要的，是制裁的必然性。兩者并行，方能有效震懾潛在違法行為人。因此，也須要落實(shí)監(jiān)管責(zé)任制度，加大對(duì)執(zhí)法不作為、選擇性執(zhí)法的治理。